Setelah Suharto dipilih kembali oleh MPR RI untuk kelima kalinya di tahun di tahun 1988 ia membuat sebuah keputusan untuk meninjau ulang status, tugas dan fungsi dari Direktorat Jendral Agraria Departemen Dalam Negeri dan meningkatkan direktorat jendral tersebut menjadi sebuah badan yang menangani sektor pertanahan secara nasional. Alasan resmi untuk membuat keputusan untuk membuat apa yang disebut dengan Baan Pertanahan Nasional (BPN), bahwa dalam pelaksanaan pembangunan nasional, adanya kebutuhan penguasaan tanah dan penggunaan tanah pada umumnya termasuk untuk kepentingan pembangunan yang meningkat.

Bahwa meningkatnya penguasaan, pengunaan, dan kebutuhan akan kepentingan kebutuhan pembangunan sebagaimana yang telah di maksud sebelumnya, meningkat pula permasalahan yang timbul di bidang pertanahan. Sebagai pertimbangan akan keputusan presiden No 26/1988 tentang badan pertanahan nasional. Moerdiono, mentri sekertaris kabinet pada saat pengangkatan pertama pimpinan BPN, menjelaskan bahwa:

Agar melalui peningkatan status ini, badan ini lebih operasional dalam geraknya menangani tugas yang amat penting dalam bidang pertanahan secara komprehensif, terencana dan terpadu. Tugas yang demikian luas jangkauannya itu terlalu esar ukurannya untuk suatu instansi setingkat Direktoral Jendral. Diperlukan suatu badan hokum yang lebih tinggi yang berada di bawah kendali presiden agar dapat menjalankan tugasnya, dan mengembangkan hokum dan reulasi tanah.

Kemudian berdasarkan keputusan presiden No 26/ 1988 pasal 3 Badan Pertanahan Nasional menyediakan layanan-layanan dalam kebijakan penggunaan tanah terkait dengan perencanan ruang, mengatur survey, pemetaan dan pendaftaran tanah untuk menjamin kepastian hokum, memberikan berbagai hak dan mengembangkan hokum dan regulasi tanah; kepala BPN memiliki beberapa deputi untuk masing-masing layanan. Kebijakan paling BPN yang berpengaruh dalam konteks memperdalam rezim kebijakan tanah untuk pembangunan adalah izin lokasi.

Izin lokasi di berikan untuk mempermudah adanaya investasi asing dengan menyederhanakan prosedur-prosedur sebagai mana tertuang dalam keputusan presiden tahun 1993 mengenai izin lokasi. Tujuan dari kebijakan izin lokasi adalah melayani para investor untuk mendapatkan tanah, meskipun tanah-tanah tersebut dimiliki oleh penduduk local. Jika izin lokasi untuk usaha perumahan tersebut di berikan kepada developer, pihak pihak lain tidak di berikan izin untuk membangun tanah mengenai izin area.